建設自貿試驗區是黨的十八大以來我國全面深化改革和擴大開放的重大戰略舉措。2013年9月，上海自貿試驗區首先宣布成立；2015年4月，廣東、天津、福建三家自貿試驗區成立，上海自貿試驗區擴大區域范圍；2017年4月，湖北、遼寧、浙江、河南、重慶、四川、陜西成立自貿試驗區。至此，自貿試驗區形成了1+3+7家的布局，覆蓋區域從東部沿海擴展到中西部地區。三年多來，自貿試驗區從1家到11家，數量逐漸增多，規模逐漸擴大，經驗日漸成熟，對于新時期我國全面深化改革、擴大開放發揮了重大示范帶動作用。

取得多方面重大進展

自貿試驗區在加快推進政府職能轉變、投資管理體制改革、貿易監管模式創新、貿易發展方式轉變、深化金融和服務業開放、完善事中事后監管和風險防范體系等方面，取得了許多重大進展，一批重要成果復制推廣到全國，總體上實現了初衷。

圍繞簡政放權，推進政府職能轉變。自貿試驗區積極探索建立與國際規則相適應的行政管理體系，編制發布權責清單，推進“先照后證”和“多證合一、一照一碼”等商事登記制度改革，在簡政放權、提升管理服務效率等方面取得明顯進展。企業注冊設立的相關手續從原來的近1個月減至3到4天，最快1天即可領取營業執照和公章。自貿試驗區積極推進從注重事前審批向注重事中事后監管轉變，建立綜合市場監管機制和市場綜合執法體系。通過建立企業年度報告公示和經營異常名錄制度、建設信息共享和服務平臺、調動社會力量參與市場監督制度等，加強完善社會信用體系建設。各自貿試驗區建立了國家安全審查和反壟斷審查工作機制，并加強了境外投資事后管理、跨境資金監管，健全境外資產、人員安全風險預警和應急保障體系。上海自貿試驗區管委會與浦東新區人民政府合署辦公的“雙區模式”，整合了相關機構職能，為自貿試驗區承接、行使中央和部委下放的行政權力提供了體制機制保障；在全國首創“業界共治+法定機構”治理架構，掛牌成立陸家嘴金融城理事會和發展局，發揮業界監督自律作用，提高監管效能。

建立與擴大開放相適應的投資管理新體制。以上海自貿試驗區為開端，自貿試驗區在國內率先實行了“準入前國民待遇+負面清單”的外資管理新模式。在經過自貿試驗區先行先試之后，全國人大常委會通過決定，自2016年10月1日起，將“準入前國民待遇+負面清單”的外資準入模式正式從自貿區復制推廣至全國。外資準入制度改革的企業聚集效應十分明顯。2016年，滬粵津閩自貿試驗區全年實際吸收外資達879.6億元人民幣，同比增長81.3%，以十萬分之五的國土面積吸引了全國十分之一的外資。自貿試驗區加快建設對外投資“一站式”服務平臺，實行以備案制為主的境外投資管理方式，將自貿試驗區打造成國內企業與個人“走出去”投資的窗口和綜合服務基地。區內企業境外投資項目備案辦結時間從3到6個月縮短至3天。擴大服務業對外開放是自貿試驗區改革試驗的重要內容。自貿試驗區基于改革任務要求、區域協同發展與本地優勢等條件，確定了不同的服務業開放重點，部分領域的開放已取得突破，相關服務業的聚集效應初步顯現。例如，廣東自貿試驗區以擴大對港澳服務業開放為重點；福建自貿試驗區作為對臺交流開放的重要平臺，著重打造兩岸新興產業和現代服務業合作示范區。

創新貿易監管模式，加快新型貿易業態發展。自貿試驗區推進“一線放開”“二線安全高效管住”的貿易便利化改革，建立國際貿易“單一窗口”，實行“統一申報、集中查驗、分批核放”模式，推行貨物狀態分類監管和原產地證簽證管理改革，試點采信第三方檢測結果，加快跨關區通關一體化，有效縮短了通關時間、降低了物流成本，獲得企業的積極評價和充分肯定。上海自貿試驗區平均通關時間比區外降低41.3%；福建自貿試驗區企業進出口貨物申報時間從4小時縮短到10分鐘，船舶檢驗檢疫申報時間由50分鐘減至5分鐘，一般貨物貿易出口全流程時間從16天縮短至8天。自由貿易試驗區實行專項貿易便利化試點，通過建立保稅展示交易平臺，為跨境電商營造通關便利化環境，開展汽車平行進口試點，租賃飛機聯動監管機制創新，外貿集裝箱沿海捎帶業務試點，禁止類進口機電產品維修再制造業務和非中國制造的機電產品維修再制造業務試點，扶持和培育外貿綜合服務企業等一系列措施，促進新型貿易業態發展。以廈門自貿片區高附加值維修業務海關監管模式改革為例，相關業務物品通關時間節約25%以上，對增強企業國際市場競爭力、提升廈門飛機維修基地的全球地位產生了重要影響。

穩步開展金融開放和創新試驗。為我國金融改革開放和創新開展先行先試是上海自貿試驗區的主要功能之一。上海自貿試驗區在資本項目可兌換、利率市場化改革、外匯管理體制改革、人民幣跨境使用和業務創新、建設面向國際的金融市場和風險防范體系等方面取得了積極進展，建立了自由貿易賬戶分賬核算體系。外匯資金集中運營、外匯資本金意愿結匯等外匯管理制度改革經驗已在全國推廣和復制。其他自貿試驗區依據各自功能定位，也推進了各具特色的金融創新。廣東自貿試驗區探索依托香港推進人民幣國際化和金融對港澳地區開放，促進商業保理、第三方支付等新型金融業態發展。天津自貿試驗區注重產融結合與創新，率先推進融資租賃業制度創新，推動京津冀區域金融市場一體化。福建自貿試驗區開展面向臺灣地區的特色金融創新與合作。

切實推動試點經驗和創新舉措的復制推廣。自貿試驗區在深入實踐基礎上，總結試點經驗和創新成果，在更大范圍內復制推廣，帶動和引領全國的改革開放。海關總署已將兩批、共25項貿易監管創新舉措向全國推廣復制；國家稅務總局將自貿試驗區電子發票網上申領、網上自主辦稅等10項措施在全國推行。此外，國內許多地區主動按照自貿試驗區的試點舉措和經驗推進相關領域的改革開放，取得了積極進展。

強化法治保障和科學決策。為在自貿試驗區探索“準入前國民待遇+負面清單”的外資管理模式，全國人大常委會先是授權國務院在自貿試驗區暫停實施“外資三法”（《外資企業法》《中外合資經營企業法》《中外合作經營企業法》）和《臺灣同胞投資保護法》；2016年8月29日至9月3日，全國人大常委會又審議通過了對這四部法律的修正案，正式在全國范圍復制推廣“準入前國民待遇+負面清單”的外商投資管理體制。2015年10月，商務部向國務院報送了新一輪調整行政法規、國務院文件和經國務院批準的部門規章等部分內容的請示，提出暫時調整27部行政法規等文件的72條具體規定，支持自貿試驗區改革創新。自貿試驗區建設引入第三方評估工作機制。國務院自貿試驗區聯席會議辦、滬粵津閩四省（市）政府和自貿試驗區管委會高度重視第三方的意見和建議，建立了定期的第三方評估工作機制，總結自貿試驗區建設成效，查找不足與問題，為推進改革創新提供科學依據。

亟待解決的問題

自貿試驗區工作取得多方面重大進展，但仍然存在一些短板弱項，影響了改革創新和先行先試效應的發揮。當前存在的突出問題有以下幾方面。

市場開放力度不足。自貿試驗區負面清單仍然條目過多，未能充分發揮為擴大開放進行壓力測試的作用。部分已開放領域仍然存在所謂“大門開了，小門沒開”的“二道門”現象，開放措施未能得到有效落實。部分領域的改革創新進展相對滯后。對外投資管理制度改革、金融開放、貨物狀態分類監管等方面的實際進展滯后于市場預期。

不同領域的改革呈現不均衡現象。貿易投資便利化改革進展較快，擴大開放和市場化改革創新進展較慢；只涉及單一部門改革或程序優化的“微創新”進展較快，涉及跨部門、制度性改革的任務舉措落實較慢。較為突出的是，政策配套和系統集成不到位，關鍵領域進行實質性制度創新的難度加大，影響了自貿試驗區制度創新的推進步伐和實際成效。

開放條件下的風險防控體系尚需進一步完善。現行的《自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法》規定的范圍過于模糊，一線工作人員難以準確把握國家安全審查的標準和要求、承擔相關職責實現監管到位的難度較大。

加快推進自貿試驗區改革創新

針對先行先試中存在的薄弱環節，自貿試驗區應該堅持習近平總書記提出的“大膽試、大膽闖、自主改”的指示要求，切實解決改革創新中遇到的制度障礙與實際問題，進一步彰顯全面深化改革和擴大開放的試驗田作用。

完善落實自貿試驗區的各項改革創新舉措。在國家層面，應根據國際形勢變化以及我國全面深化改革和擴大開放的要求，賦予自貿試驗區在關鍵領域開展更大力度的試驗探索和壓力測試的新任務。在部門和地方層面，應本著“勇于創新、大膽嘗試”的精神，緊緊圍繞我國正在進行的中美、中歐雙邊投資協定和區域自貿安排等重大涉外談判的需要，將市場主體需求強烈的，涉及擴大金融和服務業開放、提升貿易便利化以及經貿規則談判新議題的改革舉措，在自由貿易試驗區先行先試，在實踐中發現問題、解決問題。

提升改革創新的整體性和協同性。在制度設計上，應注重系統集成，協同推進不同改革領域的各項制度創新。建立更高層級的領導與統籌協調機制，進一步增強國務院自由貿易試驗區工作部際聯席會議的牽頭與協調作用，建立部門協調聯動、自貿區與社會力量共同參與的制度創新與推進體系。吸收自貿試驗區管委會及地方政府相關管理部門參與到聯席會議的定期會議中，強化相關部委對自貿試驗區訴求的及時反饋，提高中央與地方的溝通協調效率，增強出臺政策舉措的適應性和針對性。

充分調動各級政府改革創新的積極性和創造性。以目標和問題為導向，進一步加大簡政放權的力度。對能下放到地方和自貿試驗區的權力，要盡可能下放，增強地方和自貿試驗區更大的自主權和創新空間，充分發揮地方改革創新的積極性和創造性。對于負面清單外部分行業市場準入中受到部門規章制約的問題，要加快進行分類處理。要盡快研究建立自貿試驗區改革創新的容錯機制，減少決策與管理人員的后顧之憂，為激勵其大膽嘗試、勇于創新提供制度保障。

服務國家重大發展戰略，繼續探索差異化協同發展模式。一方面，自貿試驗區要進一步明確對接、服務國家戰略的目標定位，統籌協調與各種功能區、開放平臺之間的關系，充分整合發揮諸多試點改革區域的“政策疊加”優勢，發揮更大的示范引領與輻射帶動作用。另一方面，中央各部門應鼓勵各自貿試驗區依據各自的目標定位，繼續推進差異化協同聯動的先行先試，促進自貿試驗區與區域經濟深度融合發展。

建立全國自貿試驗區互聯互通機制。當前，我國自貿試驗區已經增加到了11個。實現現有的11個自貿區的互聯互通，有助于更加充分發揮制度創新連點帶面、協同推進的作用。在政策上，實現自貿試驗區之間的貿易和投資便利化、一體化；在信息交流上，建立11個自貿試驗區的信息平臺，實現信息共享；在體制上，建議設立國務院自貿區領導小組或法定管理機構，統一管理和統籌推進全國自貿試驗區的改革開放。（作者系國務院發展研究中心對外經濟研究部部長、研究員）